论文提要：
行政复议制度是一项发展社会主义民主和保障人权的重要行政法律制度，是一种准“行政司法活动”。1950年，我国开始建立行政复议制度。1978年以前，该项制度仅存在于财政、海关等部门。1978年以后到1990年底，我国已有100多部法律规定了行政复议。1999年10月1日，《行政复议法》正是颁布施行。自此，我国的行政复议工作上了一个新的台阶。自行政复议法实施多年来，行政复议得到较快发展。可是，任何一种制度都不可能绝对完善。近几年，我国行政纠纷进入高发期，作为解决行政纠纷的行政复议制度实践却令人堪忧。完善此制度，已经引起行政立法者的普遍关注。行政复议制度逐渐浮现出诸多问题并亟待解决。
为此，文章将着重总结这些问题，通过认真总结我国的基本国情和结合国外类似行政复议制度设立模式。经过冷静、理智的思考、总结后，我们认为在我国，行政复议制度完全是行政化的运作，层层审批，行政复议人员的专业性、独立性都没有体现，行政复议制度的地位难以得到充分的发挥。行政复议司法化模式更有利于被社会接受和促成其稳妥实现。因此，未来行政复议制度应朝着司法化改革的方向发展，从根本上解决行政复议制度所面临的问题，健全和完善我国的行政复议制度做出对行政复议“司法化”的展望。
本文包含注释及参考书目在内共6010字。
关键词：行政复议制度 行政复议 问题 健全与完善
以下正文：
一、我国行政复议制度的立法情况
行政复议制度是指行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机构提出申请，行政复议机关对该具体行政行为进行合法性、合理性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。它是一项发展社会主义民主和保障人权的重要行政法律制度，是一种准“行政司法活动”。1950年，我国开始建立行政复议制度。1978年以前，该项制度仅存在于财政、海关等部门。1978年以后到1990年底，我国已有100多部法律规定了行政复议。1999年10月1日，《行政复议法》正是颁布施行。自此，我国的行政复议工作上了一个新的台阶。然而，随着国民法制意识的加强，经济一体化的发展，行政复议制度逐渐浮现出诸多问题并亟待解决。
二、行政复议制度面临的问题
近几年，我国行政纠纷进入高发期，作为解决行政纠纷的行政复议制度实践却令人堪忧。完善此制度，已经引起行政立法者的普遍关注。
（一）行政复议的地位难以全面发挥
行政复议制度在实际运行中，案件少之又少，人们对行政复议的公正性和效率性产生了信任危机，往往采用信访手段维护自己的合法权益。“大信访、小复议”的状况普遍存在。行政复议的地位难以得到全面发挥，达不到应有的效果。造成这种现象的原因主要有以下几点。
1.复议机关不愿当被告
我国的《行政诉讼法》规定，复议机关改变原具体行政行为的，当事人若起诉，应以复议机关为被告。实践中，复议机关怕当被告承担风险或为政绩考核，对复议申请应当受理而不受理，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更，作出维持决定，草草了事。
2.行政复议工作人员的素质难适应
实践中，行政机关内部负责行政复议案件的承办人员，往往为其他岗位抽调来的公务员，绝大多数缺乏像西方行政裁判所中专业人员必备的法律知识和能力。一但遇到疑难复杂案件，复议工作人员便不知如何下手，导致纠纷久久不能解决，难以适应新形势下的要求。
3.行政复议工作效率难提高
行政复议制度的最大优势是效率高，但实践中，行政复议主要程序是在行政复议机关内部之间运作，坚持的是行政机关层层请示、汇报、审批的办事规则，形成复议决定一般要经复议办案人员建议、复议处（科）长意见、法制机构领导意见、复议机关领导批准等环节。审批要逐级批，不能越过哪一级。一旦某主要领导不在，就只能等待。这些人的因素的影响，使行政复议效率性大打折扣，甚至比直接行政诉讼还要拖延。
4.复议机关裁决难以公正
复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，上下级之间难免有某种利益的一致性，难脱“官官相护”之干系。这就对复议机关在裁决行政纠纷时产生了一定影响，使复议机关的裁决难以公正。尤其对于那些经过上级批准、以下级名义作出的具体行政行为，再到其上级复议，即违背了任何人不得作为自己案件法官的“自然法律规则”。
5.行政复议决定难执行
《行政复议法》第32条规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”该法第37条对于被申请人不履行复议决定的情形又明确了各种法律责任。然而，作为行政复议机构以及有些行政复议机关并无权处置有关责任人，又无强制执行权，行政复议机构向有关机关的建议权也是难有实效。使得复议决定，尤其是一些撤销、变更、责令履行法定职责的复议决定执行困难，行政相对人的权益难以保障。
（二）复议范围狭窄
我国现行的《行政复议法》没有将内部行政行为和规章以上的抽象行政行为纳入到行政复议范围内，这使诸多问题难以得到及时解决，法律监督的不畅。
1.内部行政行为被排除
《行政复议法》明确规定，行政机关工作人员对行政机关的奖惩、任免等决定不服的，不能申请复议。针对这种情况仅可通过《行政监察法》中的行政申诉来维护自己的合法权益。实际上，保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益是一样的，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。规定公务员不可申请复议，使公务员的权利不能及时有效的得到保障，造成了诸多不公正的现象出现，使公务员与其所属单位的纠纷不能及时解决，影响工作的顺利进行。
2.规章以上的抽象行政行为被排除
抽象行政行为是针对普遍对象作出的，且适用的效力具有反复性。一旦违法，将会给众多人造成损失。实践中，有些规章以上的抽象行政行为不符合社会的发展，没有与时俱进，及时适应社会需要进行更改，又由于立法排除了对规章以上的抽象行政行为的复议监督，其他监督机制又难以奏效，致使有些违法不当的规章以上抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生。使更多相对人蒙受损失，违法问题日趋严重。
（三）申请方式较单一，对申请人的临时权利保护规定不足
我国《行政复议法》应切实保障相对人的合法权益，方便申请人申请复议。但实践中，相对人的申请方式较单一，对申请人的临时权利保护规定不足。
1.申请方式较单一
按照《行政复议法》现行规定，相对人申请行政复议方式只有两种：一为书面方式，一为口头方式。申请方式较单一，已经不能充分适应社会的进步和科技的发展。网络的普及，电子邮件的快捷、方便，使人们常常想以此来申请复议。可是因这不符法律的规定，往往被复议机关拒绝。不难看出，这不仅不符合便民原则，也剥夺了立法本意已经赋予申请人的权利。
2.对申请人的临时权利保护规定不足
现行《行政复议法》明确规定，复议期间具体行政行为不停止执行是原则，停止执行是例外。但是，在执法实践中却与此相反。即停止执行时原则，不停止执行时例外。为了切实对公民的合法权利进行保护，这种制度规定与实际运行的不一致，亟待在立法中加以修改和完善。
三、行政复议的健全与完善
（一）增强行政复议的司法属性
目前，公民对于行政复议制度有着不信任的危机，“大信访，小复议”的现象仍持续存在。行政复议的地位难以全面发挥。面对这样的问题，明确行政复议的司法属性则是解决问题的关键。司法性主要表现为独立性和公正性两方面。行政复议作为一项“准司法行为”，也应明确它的独立性和公正性。只有这样，才能使行政复议的地位得以全面发挥。
1.增强行政复议的独立性
当今，世界各国均在行政系统内部建立和加强行政复议制度。当然以英美为代表的普通法系国家和以法德为代表的大陆法系国家，在行政复议制度上各有特点。但在行政复议本质特征上是基本一致的，均体现了行政复议机关的独立性，从而使行政复议制度得到健康稳定的发展，发挥了行政诉讼和其他制度无法替代的作用。因此，为使我国的行政复议制度的地位得到全面发挥，我国也应充分借鉴英美两国经验，明确行政复议的独立性。在立法中适当明确规定行政复议的独立性，复议审理不受不法干预。
2.增强行政复议的公正性
在普通法上，自然公正原则包括两个最基本的程序原则：第一，任何人或者团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护的权利：第二，任何人不能作为自己案件的法官。我国有必要借鉴这一原则，在健全和完善我国行政复议制度时，主要从人员配备，行政效率，透明度三个方面来改善公正。
（1）人员配备
建立一支高素质的行政复议审查人员队伍是完善行政复议制度的首要任务。目前已有部分省份在探讨行政复议人员岗位资格制度的做法，取得了显著效果。总结各地的经验，我们应在立法上明确建立行政复议人员岗位资格制度。从而更有效地提高行政复议人员的专业素质，满足社会形势的要求。行政复议人员的岗位资格，可以从司法考试合格的人员中录用，同时试行法律专家和相关行业技术专家参与行政复议审理。以这样的一支专业队伍来进行行政复议，更能加强行政复议的公正性，有利于增强公众的信任，解决信任危机问题。
（2）行政效率
所谓“迟来的正义非正义”，为能够及时解决行政纠纷，提高行政效率，实现行政公正。在健全和完善我国的行政复议制度时，我们应逐渐引进简易程序和集中审理制度。
第一，简易程序。在实践中，行政复议案件种类，有的简单，有的复杂。对于事实清楚，争议不大的行政复议案件，若一律按《行政复议法》的规定在受理之日起60日内做出行政复议决定，则审查期限过于漫长，同时违背了《行政复议法》所倡导的及时、便民原则。鉴此，在立法上应适当建立行政复议简易程序，用简易程序来审理事实清楚，争议不大的行政复议案件，以更好的保证行政相对人能够在较短时间内采取其他措施行使救济权，实现真正的正义。
第二，集中审理制度。日前，我国的哈尔滨市和郑州市纷纷试点行政复议案件集中审理制度。此举旨在解决条块分割导致行政资源浪费，部门利益导致群众诉求渠道不畅等问题。通过此项制度的试点实行，对于行政复议案件统一受理和审理，不仅有效集中行政复议资源，也大大提高了办案质量和效率，实现行政复议公正。鉴此，我们应大力推进此种举措，适时适当地在立法中明确规定，来健全和完善我国的行政复议制度。
（3）透明度
阳光是最好的防腐剂，当行政复议程序公开在行政相对人的视野之下，接受外来力量的约束，行政复议审查不公正的现象也就没有了可以滋生的土壤，行政复议公正也即可实现。由于让个体参与是最低程度的民主，增加复议程序的透明度，我们的法律法规有必要建立行政复议听证制度、回避制度、双方当事人质证和辩论制度、复议案件材料公开制度以及告知诉讼权利制度。只有从立法上完善行政复议的程序，才能有利于增强行政复议的公正性，适应其司法属性。
（二）扩大行政复议范围
我国现行《行政复议法》中，有关行政复议范围是通过概括、列举、排除三者结合的方式确定，并将部分抽象行政行为纳入可复议的范围中。但与英美发达国家行政复议制度相比，我国的行政复议范围仍很狭窄，需进一步扩展。
1.纳入内部行政行为
为了完善行政复议制度，我国应在立法上将内部行政行为纳入到行政复议范围中，从而才能使公务员的合法权益能够得到及时的救济。
2.扩大抽象行政行为复议范围
我们应将法律规定所排除的其他抽象行政行为纳入到行政复议范围中，并对它的复议申请做出明确且具体的规定，方便公民申请和方便行政复议人员操作，进而完善立法，做到有法可依，有法必依。只有这样，才能更好的维护行政相对人的合法权益，减小违法的抽象行政行为给当事人、国家造成的损害。
（三）加强对行政复议监督
《行政法》其实质是一部控权法，我国的法律制定坚持保护“弱者”利益。当面对行政复议中的三方当事人：行政复议机关、原具体行政行为做出机关、行政相对人，不难看出行政相对人是“弱者”。为了更好的为维护行政相对人的合法权益，在法律赋予行政复议机关、原具体行政行为做出机关权力的同时，我们应制定相应的权力制约，来避免权力的滥用。为了完善行政复议制度，我们应加强对行政复议制度的监督。
1.设立复议监督机构
对于行政复议本身的违法或不当行为，，我国应依法设立复议监督机构，它的主要职责是，对已经发生法律效力的行政复议决定确有错误，可以依法再次做出处理，对其进行监督。
2.表格化管理制度
对行政复议案件实行流程表格化管理制度，有利于提高行政复议案件办理程序的规范化程度，提高行政复议案件的办理质量和效率，便于监督检查。根据案件审查中不同阶段的不同特点，对立案审查、文书送达、书面审查、公开听证、执行行政应诉等各个运行环节，以表格方式对案件进行全程记录，并实施监督管理。
四、行政复议制度的展望
在我国，行政复议制度完全是行政化的运作，层层审批，行政复议人员的专业性、独立性都没有体现，行政复议制度的地位难以得到充分的发挥。近些年虽提出了种种措施来健全和完善行政复议制度且已有部分成效，但这并不能从根本上解决行政复议所面临的问题。通过实践的总结，我们认为在中国未来行政救济体系的发展中，必须在进行司法改革、增强司法审查效能的同时，对现行的行政复议制度进行变革，强化公众对行政复议组织的信赖，从而更好地发挥对行政决定的内部复审这一制度的功用。
通过认真总结我国的基本国情和结合国外类似行政复议制度设立模式，经过冷静、理智的思考、总结后，我们认为司法化模式更有利于被社会接受和促成其稳妥实现。因此，未来行政复议制度应朝着司法化改革的方向发展，从根本上解决行政复议制度所面临的问题，健全和完善我国的行政复议制度。
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